О введении расщепления платежей

04.04.2012

В соответствии с поручением, содержащимся в ч. 6.2 ст. 155 ЖК РФ Правительство РФ должно принять постановление, устанавливающее требования к осуществлению расчетов за коммунальные ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг (далее – проект).

Побудительные факторы

Формальным основанием возникновения темы введения расщепления платежей является тот факт, что порядок расчетов между управляющими организациями (далее - УО), товариществами собственников жилья, жилищными и специализированными потребительскими кооперативами (далее - ТСЖ) и ресурсоснабжающими организациями (далее - РСО) должен содержаться в устанавливаемых Правительством РФ правилах, обязательных при заключении между такими организациями договоров ресурсоснабжения (ч. 1 ст. 157 ЖК РФ). Кроме того, ч. 6.2 ст. 155 ЖК РФ (в ред. Федерального закона от 04.06.2011 № 123-ФЗ “О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”, далее - Закон № 123-ФЗ). Правительству РФ дано дублирующее поручение установить требования к осуществлению расчетов УО и ТСЖ за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, с лицами, с которыми такими исполнителями коммунальных услуг заключены договоры на холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электро -, газоснабжение, отопление.

Одним из аргументов введения расщепления платежей является перечисление управляющими организациями платы за потребляемые в многоквартирных домах (МКД) коммунальные ресурсы в меньшем размере, чем получено ими от потребителей. Собрать 100% платы за коммунальные услуги на практике невозможно. Хорошим считается уровень 95%. Но и при такой собираемости и полном перечислении средств управляющая организация остается должна РСО ежемесячно, а через полгода ее можно банкротить. Такая ситуация означает, что проблема неполных платежей за поставленные ресурсы - это, прежде всего, не свидетельство воровства или посредничества управляющих организаций, а объективная неурегулированность договорных отношений. Лишь в незначительном числе случаев УО, имея неплохой уровень сбора платы за коммунальные услуги, перечисляют РСО для расчетов за потребленные коммунальные ресурсы только часть средств, полученных от собственников и нанимателей помещений, а другую их часть или присваивают себе, или частично направляют на ремонт дома.

Это неправомерное экономическое поведение, в результате которого у РСО возникают экономические проблемы в расчетах со своими смежниками, что будет иметь негативные последствия для добросовестных потребителей (например, теплоснабжающая организация не сможет расплатиться за газ, в результате ухудшится качество теплоснабжения). Для устранения такой ситуации законодатель уже установил возможность перехода собственников помещений и нанимателей муниципальных и государственных жилых помещений на “прямые платежи” за коммунальные услуги, потребляемые индивидуально (без общедомовых нужд). Такие поправки внесены в ст. 155 (ч. 6.1, 6.3, 7, 7.1) ЖК РФ Законом № 123-ФЗ. То есть в настоящее время меры по предотвращению недобросовестного исполнения УО и ТСЖ своих обязательств перед РСО уже приняты.

Кроме того, зачастую причиной большой задолженности, складывающейся у управляющих организаций перед РСО, является не недобросовестность при перечислении платежей населения, а неправильное выставление счетов РСО. Такая ситуация возникает, в частности, когда для определения стоимости коммунальных ресурсов, потребленных в МКД, не оснащенных коллективными приборами учета, РСО применяют расчетные способы, отличные от предусмотренных Правилами предоставления коммунальных услуг. Это достаточно частое явление. А в ряде случаев (например, при расчетах за тепловую энергию и горячую воду в Москве) причиной является применение РСО тарифов, установленных для организаций, тогда как УО обязаны определять стоимость коммунальных услуг по тарифам, установленным для населения.

Представляется, что устранение объективно существующих проблем должно происходить в сфере совершенствования нормативно-правового поля и договорных отношений, с тем чтобы предоставить сторонам возможность развивать нормальные экономические взаимоотношения. Однако представляется, что позиция Минрегиона России ведет к замене экономических отношений административными.

Предложения Минрегиона России

Для выполнения поручения , содержащегося в ч. 6.2 ст. 155 ЖК РФ, проектом постановления, устанавливающего требования к осуществлению расчетов за коммунальные ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг (далее - проект) предлагается установить:

процедуру расщепления денежных средств, поступающих на специальный банковский счет в качестве платы за содержание и ремонт общего имущества в МКД и коммунальные услуги. Предусматривается проведение следующих операций:
зачисление “принятых от физических, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей денежных средств в счет платы за жилое помещение и коммунальные услуги” на специальные банковские счета, открытые УО, ТСЖ (далее – специальный банковский счет исполнителя);
зачисление средств, списанных со специального банковского счета исполнителя, на специальный банковский счет платежного агента;
списание денежных средств со специального банковского счета платежного агента на банковские счета РСО;
списание денежных средств со специального банковского счета платежного агента на банковский счет УО, ТСЖ, собственника жилого помещения, занимаемого по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, а также на банковский счет, на который перечисляется плата за капитальный ремонт, “если имеется счет на капитальный ремонт”;
необходимость расчета размера сумм, перечисляемых РСО, платежным агентом или банком вместо владельца банковского счета;
порядок распределения сумм, внесенных потребителями;
обязательность перечисления денежных средств, поступивших на специальный банковский счет, на [обычные] банковские счета УО, РСО, публично-правового образования (наймодателя), “а также банковский счет со специальным режимом работы на капитальный ремонт”.

Главной целью установления требований к осуществлению расчетов исполнителей коммунальных услуг (абонентов) за приобретаемые у РСО ресурсы является расщепление платежа, которое, по сообщениям СМИ, “предполагает оплату услуг ЖКХ отдельно компаниям, поставляющим соответствующие виды услуг. В платежном документе будут перечислены все организации, участвующие в предоставлении коммунальных услуг. Таким образом, гражданин будет перечислять деньги не управляющей компании, как сейчас, а конкретным получателям платежей, и управляющая компания будет получать лишь деньги, причитающиеся ей за непосредственно оказанные услуги. Сам платежный документ при этом останется единым”. Такой подход, скорее всего, основан на следующих исходных оценках и подходах:

все УО являются недобросовестными контрагентами РСО;
все собственники помещений в МКД являются неактивными, нетребовательными, недостаточно технически, экономически и юридически грамотными, поэтому не в состоянии потребовать от УО добросовестного выполнения своих обязательств перед собственниками и контрагентами;
обеспечить порядок в расчетах между УО и РСО можно только административным путем – запретить управляющим организациям самостоятельно оплачивать стоимость потребленных в МКД коммунальных ресурсов, установить обязательность внесения платежей за коммунальные услуги собственниками помещений в МКД и нанимателями муниципальных и государственных жилых помещений не УО, а на счета единых расчетно-информационных, расчетно-кассовых центров (ЕРКЦ, ЕРЦ, РИЦ), которые будут “расщеплять” полученные суммы непосредственно РСО.

Представляется, что главной ошибкой, из которой вытекает предложение ввести расщепление платежей, является убеждение в том, что УО не оказывает никаких услуг, а только что-то организует, а значит, ни за что и не отвечает. Это концептуально не верно и противоречит установленным Жилищным кодексом РФ отличиям способа управления МКД управляющей организацией от непосредственного управления собственниками помещений. При способе управления МКД управляющей организацией она должна отвечать за весь комплекс мер, направленных на управление МКД, содержание и ремонт общего имущества в таком доме, предоставление всех коммунальных услуг, которые только могут быть предоставлены исходя из уровня благоустройства дома.

С юридической точки зрения предлагаемый проект содержит много противоречий нормам федеральных законов.

Несоответствие предмета проекта полномочиям, возложенным Жилищным кодексом РФ на Правительство РФ. Предметом проекта является установление требований к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, с лицами, с которыми УО и ТСЖ заключены договоры холодного и горячего водоснабжения, водоотведения, электро- и газоснабжения (в т. ч. поставки бытового газа в баллонах), отопления (теплоснабжение, в т. ч. поставки твердого топлива при наличии печного отопления). Законодатель не поручал Правительству РФ устанавливать требования к расчетам между УО, ТСЖ за содержание и ремонт общего имущества в МКД. Установление проектом требований к осуществлению расчетов за содержание и ремонт общего имущества в МКД является выходом Правительства РФ за пределы предмета регулирования, установленного ч. 6.2 ст. 155 ЖК РФ. При этом не учитывается, что согласно п. 4 ст. 3 ГК РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права “на основании и во исполнение настоящего Кодекса и иных законов, указов Президента Российской Федерации”. В соответствии с Жилищным кодексом РФ этот порядок расчетов за содержание и ремонт общего имущества в МКД устанавливается органами управления ТСЖ (ч. 5 и 6 ст. 155 ЖК РФ), прямыми нормами Жилищного кодекса РФ (ч. 7 ст. 155), договором управления МКД (п. 3 ч. 3 ст. 162 ЖК РФ), договором оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества с УО, заключаемым собственниками помещений при непосредственном управлении (ч. 1.1 и 1.2 ст. 164 ЖК РФ). В этих и других нормах федеральных законов нет оснований для регулирования Правительством РФ требований к осуществлению расчетов за содержание и ремонт общего имущества в МКД. Поэтому положения проекта, устанавливающие требования к осуществлению расчетов за содержание и ремонт общего имущества в МКД, неправомерны.

Неправомерность изменения установленных Жилищным кодексом РФ способов внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Исходя из императивных норм Жилищного кодекса РФ, если УО, ТСЖ не привлекли платежных агентов, или если банки, с которыми указанные исполнители имеют договоры о приеме и перечислении платы за жилое помещение и коммунальные услуги, не привлекли банковских платежных агентов, то плата за коммунальные услуги должна вноситься только:

УО (ч. 6.1 и 7 ст. 155 ЖК РФ);
ТСЖ (ч. 5 и 6 ст. 155 ЖК РФ);
РСО, предоставляющим коммунальные услуги при непосредственном управлении многоквартирным домом собственниками помещений и в отношении которых при управлении многоквартирным домом управляющей организацией или ТСЖ в установленном порядке принято решение о переходе на прямые платежи (ч. 6.3 и 7.1 ст. 155 ЖК РФ).

В этих случаях в платежных документах, выставляемых нанимателям жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и собственникам помещений в МКД, указываются банковские счета перечисленных юридических лиц. Исходя из требований Жилищного кодекса РФ и других федеральных законов, в платежных документах никогда не могут указываться банковские счета платежных агентов, банковских платежных агентов, расчетно-кассовых или информационно-расчетных центров (что достаточно часто нарушается на практике) независимо от того, какие решения по этому вопросу приняты общими собраниями собственников помещений в МКД, ТСЖ, органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ и Правительством РФ.

Устанавливаемая ч. 15 ст. 155 ЖК РФ возможность взимания платы за жилое помещение и коммунальные услуги с нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и собственников жилых помещений детализирована нормами двух федеральных законов:

при участии платежных агентов – Федеральным законом от 03.06.2009 № 103-ФЗ “О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами” (вступил в силу с 1 января 2010 г., далее – Закон № 103-ФЗ);
при участии банковских платежных агентов – Федеральным законом от 27.06.2011 № 161-ФЗ “О национальной платежной системе” (вступил в силу с 29 сентября 2011 г., далее – Закон о НПС).

К сведению

Правомочия и условия деятельности платежных агентов урегулированы специальным федеральным законом. Согласно Федеральному закону от 03.06.2009 № 103-ФЗ “О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами” платежным агентом является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие деятельность по приему платежей физических лиц, в частности за жилое помещение и коммунальные услуги. Такую деятельность платежный агент – оператор по приему платежей (юридическое лицо) осуществляет на основании заключенного с поставщиком договора об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц, а платежный агент – платежный субагент (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) – на основании заключенного с оператором по приему платежей договора об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц. Этот Закон допускает использование платежных терминалов для приема платежным агентом наличных денежных средств от плательщиков. На проведение расчетов за жилое помещение и коммунальные услуги, осуществляемых в безналичном порядке, Федеральный закон от 03.06.2009 № 103-ФЗ не распространяется. Его положения не применяются к отношениям, связанным с деятельностью по проведению расчетов, осуществляемых УО и ТСЖ за жилое помещение и коммунальные услуги непосредственно с физическими лицами, за исключением расчетов, связанных с взиманием платежным агентом вознаграждения с плательщика. Согласно данному Закону вознаграждение платежному агенту выплачивается нанимателями жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и собственниками жилых помещений, а не УО и ТСЖ.

К сведению

На основании Федерального закона от 27.06.2011 № 162-ФЗ статья 13.1 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 “О банках и банковской деятельности” утратила силу с 29 сентября 2011 г. Согласно ч. 2 ст. 4 Закона о НПС банковские платежные агенты участвуют в оказании услуг по переводу платы за жилое помещение и коммунальные услуги на основании договоров по переводу денежных средств, заключаемых с операторами (Банком России, кредитными организациями, имеющими право на осуществление перевода денежных средств, Внешэкономбанком), а банковские платежные субагенты – на основании договоров, заключаемых соответственно с банковскими платежными агентами. Каждый из операторов по переводу денежных средств действует в соответствии со специальным законом, регулирующим его банковскую деятельность. В свою очередь оператор по переводу денежных средств осуществляет перевод денежных средств по распоряжению клиента (плательщика или получателя средств) (ч. 1 ст. 5 Закона о НПС).

Проектом предусматривается, что “расчеты, осуществляемые за жилое помещение и по договорам ресурсоснабжения, осуществляются через открытые УО и ТСЖ специальные банковские счета (далее – специальный банковский счет)”. Это прямое противоречие нормам ч. 5, 6, 6.1, 6.3, 7 и 7.1 ст. 155 и п. 3 ч. 3 ст. 162 ЖК РФ.

Правомерные способы перечисления платежей собственниками и нанимателями помещений в МКД уже исчерпывающим образом урегулированы Жилищным кодексом РФ, Законом № 103-ФЗ и Законом о НПС. Правительство РФ не может изменять и дополнять порядок таких расчетов. Жилищный кодекс РФ устанавливает, что “в случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления, положениям настоящего Кодекса применяются положения настоящего Кодекса” (ч. 8 ст. 5 ЖК РФ). Поскольку положения проекта неправомерно изменяют императивные нормы Жилищного кодекса РФ о порядке внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги, то применяться должны не положения проекта, а нормы Жилищного кодекса РФ прямого действия.

Неправомерность изменения порядка перечисления платы за потребленные в МКД коммунальные ресурсы и услуги организаций коммунального комплекса, установленного Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом “О национальной платежной системе”. Проект устанавливает необходимость перечисления платы за жилое помещение и коммунальные услуги только через специальные банковские счета и вводит особого посредника – платежного агента. При этом проектом не учитывается, что процедура перечисления платы за жилое помещение и коммунальные услуги от собственников помещений в МКД и нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда через специальные банковские счета уже установлена ч. 15 ст. 155 ЖК РФ, Законом № 103-ФЗ и Законом о НПС. Понятия “платежный агент” и “специальный банковский счет” уже введены федеральными законами и используется платежными агентами, действующими по Закону № 103-ФЗ, и банковскими платежными агентами, действующими на основании Закона о НПС. Содержание понятий, предложенных проектом, отличается от содержания аналогичных терминов, установленных указанными федеральными законами. Применение в сфере расчетов за жилое помещение и коммунальные услуги одинаковых терминов, имеющих различное содержание, может породить неопределенность, нечеткость, дезориентировать плательщиков (собственников и нанимателей помещений в МКД).

Необходимо учитывать, что если Закон № 103-ФЗ распространяется только на отношения по приему платежными агентами наличных денежных средств от физических лиц и по своей сфере не перекрещивается с проектом, то Закон о НПС регулирует те же самые отношения, которые урегулировал проект: безналичные расчеты с использованием банковских счетов. Проект устанавливает параллельные правила таких безналичных расчетов, но без учета требований Закона о НПС.

Структура, которая “зачисляет на свой специальный счет денежные средства со специального банковского счета управляющей организации, товарищества или кооператива” и осуществляет “списание денежных средств на банковские счета ресурсоснабжающих организаций” Законом о национальной платежной системе не предусмотрена.

Совершенно очевидно, что под платежным агентом в проекте подразумевается аналог муниципального (регионального) единого расчетно-кассового, расчетного или расчетно-информационного центра ЖКХ (далее - платежный агент-РИЦ). Проект фактически вменяет платежному агенту-РИЦ в обязанность осуществление платежных услуг (услуг по переводу денежных средств). Но по Закону о НПС такие услуги может осуществлять только оператор по переводу денежных средств. А в перечень таких операторов согласно данному закону включены только Банк России, кредитные организации, имеющие право на осуществление перевода денежных средств, и Внешэкономбанк (ч. 1 ст. 11 Закону о НПС). Таким образом, проект поручает платежному агенту-РИЦ выполнять деятельность, на которую тот не имеет права.

Одним из главных недостатков проекта является то, что он нарушает требования Гражданского кодекса РФ относительно основания перечисления средств с банковского счета. Согласно п. 1 ст. 845 ГК РФ “по договору банковского счета банк обязуется принимать и зачислять поступающие на счет, открытый клиенту (владельцу счета), денежные средства, выполнять распоряжения клиента о перечислении и выдаче соответствующих сумм со счета и проведении других операций по счету”. И далее Гражданский кодекс РФ уточняет: “… банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению”. Закон о НПС также устанавливает в качестве основания для перевода денежных средств оператором по переводу денежных средств только распоряжение клиента (ч. 1 ст. 5, ч. 7, 10, 11, 13 ст. 7 и др.).

Однако проект предписывает противоположное: “денежные средства, поступившие на специальный банковский счет в оплату за жилое помещение и коммунальные услуги, подлежат перечислению не реже чем один раз в пять календарных дней на банковские счета организации, с которой УО, ТСЖ заключен договор ресурсоснабжения, связанным с исполнением УО, ТСЖ обязательств по договору ресурсоснабжения, в соответствии с произведенными начислениями”. Эта формулировка вводит известный в практике механизм расщепления (автоматического перечисления в силу предписания нормы) средств исполнителя коммунальных услуг его контрагентам (РСО). При такой директивной формулировке платежный агент-РИЦ или банк обязывается осуществить расщепление. Иными словами, проект неправомерно вводит обязанность банка определять и контролировать направление использования денежных средств клиента (исполнителя коммунальных услуг). Это прямое нарушение упомянутых требований Гражданского кодекса РФ и Закона о НПС. Проект также устанавливает не предусмотренное федеральным законом ограничение его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению. Аналогичная обязанность вводится и для платежного агента-РИЦ.

Маскируя это явное нарушение норм Гражданского кодекса РФ, проект вводит необходимость “добровольно-принудительного” указания такого “длительного поручения” в договоре банковского счета и в агентском договоре, содержащем условия о расчетах за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг. При этом проект передает банку и платежному агенту-РИЦ даже функции определения расчета суммы денежных средств, подлежащих расщеплению соответствующим РСО. Если в практической деятельности платежных агентов-РИЦ подобные нарушения не являются редкостью, то для банков такая функция – нонсенс.

Таким образом, согласно проекту исполнитель коммунальных услуг перестает влиять на принятие решения о переводе денежных средств и о размере суммы перевода. В этом проявляется миссия проекта – осуществить полное внешнее отстранение исполнителя коммунальных услуг от выполнения своей обязанности, сформировать его как абонента РСО для выполнения финансового обязательства.

Если согласно ч. 15 ст. 155 ЖК РФ исполнитель коммунальных услуг “вправе осуществлять расчеты с нанимателями жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов и собственниками жилых помещений и взимать плату за жилое помещение и коммунальные услуги при участии платежных агентов, а также банковских платежных агентов”, и привлечение платежного агента для приема платы от потребителей – это право, которое они могут реализовать по доброй воле при наличии интереса, то проект устанавливает возможность приема платы от потребителей исполнителями как обязанность.

Управляющие организации и ТСЖ в случае принятия проекта до оспаривания в Верховном Суде РФ будут вынуждены выступать в роли бесправных посредников.

Навязывание внедрения единых расчетных центров. Выходя за установленный ч. 6.2 ст. 155 ЖК РФ предмет регулирования Правительством РФ, проект легализует работу платежных агентов в форме всем хорошо известных на практике расчетно-кассовых или расчетно-информационно центров, монопольно действующих на территории поселения и региона (части региона). Поскольку прямо навязать УО заказ услуг по начислению платы за содержание и ремонт жилого помещения и коммунальные услуги нельзя, то с середины 1990-х гг. в России осуществлялось лоббирование введения регулирования с целью легализации обязательного участия РИЦ в расчетах. Проект ограничивается формулировкой, согласно которой “начисления платы за жилое помещение и коммунальные услуги, предоставляемые собственникам помещений в МКД и нанимателям жилых помещений, занимаемых по договору социального найма или договору найма жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда, и расчеты за ресурсы, необходимые для их предоставления, осуществляются управляющей организацией, товариществом или кооперативом или агентом, с которой управляющей организацией, товариществом или кооперативом заключен агентский договор на выполнение указанных в настоящем и иных пунктах настоящих требований поручений (далее – агент)”.

С установлением такой развилки (“или”) расчет делается на административный ресурс, используемый местными администрациями. Цена вопроса велика – объем платежей за содержание и ремонт общего имущества в МКД и коммунальные услуги в любом поселении сопоставим с местным бюджетом. Но разница в том, что процедуры использования таких средств на порядок менее урегулированы по сравнению с процедурами по использованию бюджетных средств. Контроль за таким денежным потоком имеет стратегическое значение для влияния на состояние конкуренции в сфере управления, содержания и ремонта МКД.

Пример

В Москве расчетные подразделения ГУ ИС, несмотря на то, что фактически осуществляют конкурентную экономическую деятельность, финансируются за счет бюджета города. Во многих городах РИЦ создаются родственниками или людьми, близкими к руководителям местных администраций, влиятельными депутатами, имеющими личный интерес в сфере ресурсоснабжения или управления МКД. Такие факты хорошо известны профессионалам.

Списание денежных средств на финансирование капитального ремонта со специального банковского счета платежного агента на банковский счет со специальным режимом. Проект только упоминает необходимость списания денежных средств на капитальный ремонт со специального банковского счета уполномоченного УО, ТСЖ платежного агента (РИЦ) на банковский счет со специальным режимом работы. Но это правило в проекте сформулировано в форме императива. В данном случае, предваряя пока неочевидное внедрение региональных систем капитального ремонта МКД, делается универсальный задел для широкого распространения режима автоматического перечисления платежей на капитальный ремонт региональным операторам, которые в рамках реализации региональных программ будут перераспределять уже не бюджетные средства, а средства собственников на финансирование капитального ремонта МКД. Фактически речь идет о перераспределении средств с одних домов на другие. О пагубности такого подхода неоднократно высказывались специалисты Фонда “Институт экономики города”. До внесения изменений в Жилищный кодекс РФ и определения порядка финансирования капитального ремонта МКД такая норма грозит ТСЖ лишением прав самостоятельно распоряжаться средствами ремонтного фонда. Особенно это пагубно и противоестественно для товариществ, имеющих свои ремонтные фонды.

Неправомерность придания обратной силы нормам проекта. В нарушение требований п. 2 ст. 422 ГК РФ проект предлагает установить обратную силу нормам постановления Правительства РФ на ранее заключенные договоры. Статьей 4 ГК РФ определен общий правовой принцип, согласно которому “по отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие”. Положения данной нормы регулируют ситуацию, когда после заключения договора принят закон, устанавливающий для сторон правила, отличающиеся от действовавших при заключении договора, которые при этом являются императивными, так, что условия договора им противоречат.

Проектом игнорируется, что согласно Гражданскому кодексу РФ, “если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров”. Под законом ст. 3 ГК РФ подразумевает только федеральные законы, но не акты Президента РФ или Правительства РФ. В отношении установления проектом новых требований должны применяться правила п. 3 ст. 421 ГК РФ, согласно которым “условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (статья 422)”, и п. 1 ст. 422 ГК РФ, устанавливающие, что “договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения”.

Поскольку в федеральных законах не установлена норма о необходимости применения норм вновь действующего законодательства к отношениям ресурсоснабжения, возникшим из ранее заключенных договоров, условия заключенных до вступления в силу такого закона договоров ресурсоснабжения сохраняют силу. Поэтому придание проектом обратной силы нормам постановления Правительства РФ при отсутствии прямого указания федерального закона неправомерно.

Другие недостатки проекта. В нарушение положений ч. 62 ст. 155 ЖК РФ проект не устанавливает каких-либо специальных требований к осуществлению расчетов за поставку бытового газа в баллонах, твердого топлива при наличии печного отопления, за снабжение тепловой энергией. Между тем поставки бытового газа в баллонах и твердого топлива при наличии печного отопления, определение расчетным способом количества тепловой энергии при отсутствии коллективных (общедомовых) приборов учета имеют много особенностей. Объясняется это, скорее всего, тем, что поручение, содержащееся в ч. 62 ст. 155 ЖК РФ, выполняется формально. Бросается в глаза, что главной целью подготовленного проекта является внедрение системы расщепления платежей и РИЦ, а отнюдь не решение имеющихся на практике многочисленных острых проблем в расчетных взаимоотношениях между УО, ТСЖ и РСО. Представляется, что этим и объясняется подмена предмета проекта. Именно в таком проекте документа заинтересованы лоббисты расчетных центров.

Позиция Центрального банка России

В письме Центрального банка России (ЦБР) от 1 ноября 2011 г. № 14-27/597 Департамент регулирования расчетов ЦБР делает вывод, что «расчетно-информационные центры могут выполнять функции оператора по приему платежей, деятельность которого регулируется Федеральным законом № 103-Ф3». Такой вывод ЦБР основан на том понимании понятия «оператор по приему платежей» и «платежный агент», которое прямо вытекает из Федерального закона № 103-Ф3.

Рассмотрим разъяснения ЦБР на примере МУП «Расчетный центр» городского поселения Мытищи Московской области. Действуя по агентскому договору с управляющей организацией это муниципальное предприятие осуществляет «сбор денежных средств с населения за жилищно-коммунальные услуги». При этом данный расчетный центр указывает в выставляемых гражданам платежных документах свой банковский счет. В дальнейшем МУП РЦ зачисляет платежи населения «на финансовые лицевые счета конкретных плетельщиков» и «при помощи специального программного обеспечения перечисляются с транзитного счета МУП «РЦ» на транзитный счет управляющей организации МУП «УЗ ЖКХ» для проведения дальнейших расчетов с организациями, осуществляющими поставку ЖКУ». Это типичная незаконная схема сбора и расщепления платежей населения ресурсоснабжающим организациям, применяемая не только в Мытищах, а и во многих городах России.

Во-первых, представляется неправомерным именовать МУП «РЦ» городского поселения Мытищи платежным агентом или оператором по приему платежей в соответствии с Федеральным законом № 103-Ф3. Дело в том, что МУП «РЦ» получает от плательщиков платежи в безналичном порядке. А Федеральный закон № 103-Ф регулирует отношения, возникающие при осуществлении деятельности по приему платежным агентом от плательщика только наличных денежных средств. Применительно к отношениям по оплате содержания и ремонта жилого помещения и коммунальных услуг этот закон регулирует отношения по приему расчетными центрами наличных платежей нанимателей и собственников помещений через платежные терминалы или в кассу РИЦ. Это следует из определения понятия «платежный терминал», из ч. 1, 12, 15, п. 1 ст. 16 ст. 4, ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 6, ч. 4 ст. 7 и ч. 4 ст. 8 Федерального закона № 103-Ф3. Может ли плательщик заплатить МУП «РЦ» вознаграждение за перечисление его платежа поставщику (управляющей организации, ТСЖ, но не ресурсоснабжающим организациям), как того требует ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 103-Ф3? Ответ очевиден: нет. Или за перечисление платежей плательщик заплатит банку, или по договору с управляющей организацией РИЦ отстегнет свой процент от перечисляемых сумм (включая и стоимость коммунальных услуг, не учитывая, что в состав тарифов на коммунальные ресурсы такие затраты управляющих организаций включаться не должны).

Во-вторых, если МУП «РЦ» принимает платежи населения на свой банковский счет, то значит эти средства для МУП «РЦ» принимает банк. При этом в письме ЦБР со ссылкой на ч. 21 ст. 4 Федерального закона № 103-Ф3 разъясняется, что «кредитные организации не вправе выступать операторами по приему платежей или платежными субагентами, а также заключать договоры об осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц с поставщиками или операторами по приему платежей». Но такие договоры достаточно часто неправомерно заключаются. В рассматриваемом письме ЦБР на этот случай четко сказано, что «в случаях, когда РИЦ является оператором по приему платежей в рамках заключенных с поставщиками договоров о приеме платежей физических лиц, РИЦ не вправе получать денежные средства от кредитных организаций [в безналичном порядке], выступающих в качестве платежных субагентов, а договоры, заключенные РИЦ с кредитными организациями, подлежат расторжению в соответствии с положениями части 21 статьи 4 Федерального закона № 103-Ф3».

В письме Центрального банка России ясно говорится о том, что схемы, «в рамках которых кредитная организация перечисляет принятые от физических лиц денежные средства непосредственно поставщику [управляющей организации, ТСЖ] или небанковской кредитной организации, осуществляющей последующие расчеты с поставщиком поставщику [управляющей организацией, ТСЖ], отмечаем, что указанные схемы не противоречат требованиям Закона о НПС, поскольку реализованы с учетом требований части 1 статьи 4 Закона о НПС». Это означает, что законной является схема перечисления принятых платежей населения банком на счет управляющей организации (ТСЖ) или небанковской кредитной организации, которая перечисляет полученную сумму платежей управляющей организации (ТСЖ). А так называемое расщепление ресурсоснабжающим организациям может делать только сама управляющая организация (ТСЖ). Исключение составляют случай, установленные ч. 63 и 71 ст. 155 Жилищного кодекса РФ. Но не РИЦ!

В третьих, Федеральный закон № 103-ФЗ не регулирует отношения, связанные с деятельностью по проведению расчетов, осуществляемых в безналичном порядке. Это предмет регулирования законодательства о банках и банковской деятельности, а не Федерального закона № 103-ФЗ. В рамках законодательства о банках и банковской деятельности возникает простой вопрос: а кто владелец «транзитного счета управляющей организации»? На практике владельцами таких счетов являются сами РИЦ, которые называют транзитными счета «финансовые лицевые счета конкретных плетельщиков», которые эти РИЦ сами и ведут. Фактически это осуществление банковских операций без лицензии ЦРР. Это очень серьезное нарушение.

Юридические выводы

Проект содержит многочисленные противоречия действующим федеральным законам. Согласно п. 5 ст. 3 ГК РФ “в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или постановления Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон”.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 89-ФЗ “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации” “впредь до приведения в соответствие с Жилищным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Жилищному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону”. То есть правоприменители (органы власти, организации, граждане) и суды, столкнувшись с явными попытками изменить, исправить или нивелировать постановлением Правительства РФ нормы федеральных законов и превысить полномочия по принятию рассматриваемого проекта, будут обязаны отказаться от применения положений проекта.

Положения проекта не согласуется с вытекающим из Конституции РФ принципом определенности, ясности правового регулирования, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит – к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом. В этом случае может иметь место противоречивая правоприменительная практика, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан.

Возможные последствия

Переход на автоматическое расщепление платы за коммунальные услуги и потребленные коммунальные ресурсы через РИЦ приведет к следующим негативным явлениям:

введение расщепления по факту отменяет договорные отношения, потому что не остается ответственности сторон. Это означает откат от экономических отношений к административным отношениям;
осуществление УО мер по энергосбережению и повышению энергоэффективности МКД будет существенно затруднено. Если платежи от собственников идут напрямую РСО, которые не заинтересованы в повышении энергоэффективности, то УО превращаются в статистов, “транзитеров”, не имеющих экономической заинтересованности в энергосбережение и повышении энергоэффективности МКД;
привлечение управляющими организациями РИЦ для начисления платы за жилое помещение и коммунальные услуги в формате аутсорсинга еще можно оправдать наличием информационной базы и РИЦ и единой формой платежа. Это имеет право на существование в пределах договорных отношений, но не в форме навязывания. Введение же безальтернативного расщепления платы выходит за пределы паритетных договорных отношений;
муниципальные РИЦ, как правило, аффилированы с органами местного самоуправления и местными чиновниками. В случае перехода на автоматическое расщепление платы за коммунальные услуги и потребленные коммунальные ресурсы через РИЦ управляющие организации теряют самостоятельность при принятии решений о передаче функции начисления платы РИЦ, услуги которых будут навязываться “сверху” (для сравнения, действующий Жилищный кодекс РФ предусматривает право собственников помещений на своем общем собрании принять решение о переходе на прямые платежи). Услуги РИЦ сегодня зачастую являются навязанными де-факто, а при переходе к расщеплению станут навязанными де-юре. Из-за аффилированности РИЦ стоимость их услуг часто завышена, но УО практически не имеют возможности отказаться от них, поскольку у РИЦ находится база данных о потребителях, и переход на самостоятельное начисление платы может повлечь перебои с выставлением платежных документов;
УО не будут иметь оперативной информации о должниках, не смогут оперативно принимать решения о снижении платы за некачественные коммунальные услуги;
введение расщепления не решает проблемы неплатежей управляющих организаций РСО. Поскольку недосбор платежей с населения был и будет всегда, у УО всегда не будет хватать средств на полный расчет с РСО. Для решения этой проблемы необходимо принимать иные меры, например легализовать скидки, предоставляемые РСО управляющим организациям при выполнении ими условия об оплате потребленных ресурсов на согласованном уровне (например, 95%), или учитывать “нормативный” недосбор в тарифах на ресурсы. Поскольку нормы Жилищного кодекса РФ жестко устанавливают ответственность УО за предоставление коммунальных услуг (ч. 7.1 ст. 155, ч. 2.3, 11 и 12 ст. 161, ч. 2 и 3 ст. 162 ЖК РФ) и ее статус (как абонента у РСО), совершенно очевидно, что в случае введения расщепления недосбор платежей населения будет продолжать оставаться проблемой УО;
введение расщепления не решает проблемы неплатежей собственников и нанимателей УО и ТСЖ. Действенных инструментов воздействия на должников у УО в настоящее время нет: Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354, запретили ограничивать и приостанавливать предоставление коммунальных услуг электроснабжения при оплате потребителем электроснабжения (для сравнения, Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, утв. постановлением Правительства РФ от 23.05.2006 № 307, разрешали ограничивать и приостанавливать предоставление коммунальных услуг электроснабжения при оплате потребителем электроснабжения, но неоплате других коммунальных услуг). То есть ответственность за недосбор остается у исполнителя коммунальных услуг (УО и ТСЖ), в то время как возможности влиять на решение данной проблемы у них минимальны, а при введении расщепления платежей еще более уменьшаются;
муниципальные РИЦ в настоящее время часто действуют на основании латентных административных решений и по принудительно заключаемым договорам, а после перехода на автоматическое расщепление платы за коммунальные услуги и потребленные коммунальные ресурсы через РИЦ превратятся в легальных монополистов.

При проведении заседаний Госсовета РФ по вопросам ЖКХ в Сыктывкаре (2010 г.) и в Нарьян-Маре (2011 г.), при посещении Президентом РФ объектов ЖКХ организаторами и администрациями принимающих городов демонстрируется искаженная картина проблем жилищно-коммунального комплекса. Происходит такое, скорее всего, потому, что готовят эти мероприятия чиновники федерального, регионального и муниципального уровней. Они по своей природе всегда заинтересованы в усилении административного влияния на управляющие организации (“усилить контроль…”, “создать и возглавить комиссию…”, “расщеплять плату…” и т. п.). По существу, это еще одна развилка: договоры или административный ресурс, экономические отношения в жилищно-коммунальном секторе или административные с их значительной в России коррупционной составляющей. Чиновники на словах предлагают “навести порядок”, а на самом деле хотят получить инструмент воздействия на неподконтрольных им управляющих с целью либо поставить их под свой личный контроль, либо вытеснить с рынка в случае неподчинения.

Таким образом, предложение о введении “расщепления платежей за коммунальные услуги”:

не решает проблем, заявленных как причина появления такой меры;
ухудшает положение жителей, поскольку оставляет для них неопределенным ответ на вопросы: “Кто виноват в предоставлении некачественных услуг?”, “Кто является исполнителем?”, “Кто продает коммунальных услуги в доме?”;
является элементом замены рыночных отношений административными;
препятствует конкуренции в сфере управления МКД;
убивает бизнес по управлению недвижимостью в жилищном секторе как бизнес оказания комплексных услуг клиенту по содержанию недвижимости, организованный по принципу “одного окна”, сводит его к бизнесу “по подметанию двора”;
создает непреодолимые барьеры в вопросах приборного учета и повышения энергоэффективности МКД.

Альтернативные варианты

Помимо уже упомянутой возможности принятия решения собственниками помещений в МКД или ТСЖ (ч. 6.1, 6.3 и 7.1 ст. 155 ЖК РФ) о переходе на прямые платежи РСО, для выполнения поручения о принятии Правительством РФ требований по осуществлению расчетов исполнителей коммунальных услуг с РСО за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, следует не делать перекос в сторону внедрения расщепления платежей (такого требования формально в ч. 6.2 ст. 155 ЖК РФ нет), а установить порядок расчетов, основанный на разумном балансе интересов исполнителей коммунальных услуг и РСО.

В частности, представляется необходимым в устанавливаемых Правительством РФ требованиям к расчетам урегулировать:

сроки выполнения обязательств по расчетам исполнителей коммунальных услуг (абонентов) с РСО;
процедуры взаимных сверок объемов (количества) коммунальных ресурсов, потребляемых в МКД, и сверок расчетов;
порядок определения расчетным способом объемов (количества) коммунальных ресурсов, потребляемых в МКД при отсутствии коллективных приборов учета. В настоящее время такого порядка по тепловой энергии, холодной и горячей воде и другим коммунальным ресурсам нет. Нормативы потребления, рассчитанные на одного потребителя (позиция Высшего Арбитражного Суда РФ), не могут быть применены в домах, в которых есть нежилые помещения. При установлении этого порядка очень многие проблемы согласования условий договоров ресурсоснабжения отпадут, а значит, будет устранен перекос в сторону интересов экономически более сильных субъектов – РСО;
типовые (предпочтительно) или примерные условия договоров ресурсоснабжения в отношении предоставления исполнителям коммунальных услуг скидок при выполнении ими обязательств по обеспечению определенного уровня оплаты объемов (количества) коммунальных ресурсов, потребляемых в МКД (например, 95%).

Заключение

На момент написания статьи проект постановления Правительства РФ, устанавливающего требования к осуществлению расчетов за коммунальные ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг, еще находится в разработке. Но от того, в каком виде он будет внесен в Правительство РФ и принят, в немалой степени зависит, когда наметится переход от глубоко въевшегося администрирования, коррупции в ЖКХ, лоббирования интересов отдельных участников экономических отношений к рынку и вообще, будут ли в России в сфере управления МКД когда-нибудь рыночные отношения. Пока государственная политика начинает сползать в сторону усиления вмешательства в хозяйственную деятельность, распространяется недоверие и создание образа врага из управляющих организаций. Один из кирпичиков в такой политике - рассматриваемый проект. Но возможность исправить его еще есть.

Д.П. Гордеев,

ведущий юрисконсульт направления “Городское хозяйство” Фонда “Институт экономикигорода”